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中国户籍制度改革,可否“摸着越南过河”?

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发表于 2022-6-20 08:34:41 | 显示全部楼层 |阅读模式

作者|贾拥民

核心提要:

1. 中国、越南等社会主义国家的“户籍制度”有其特殊性,那就是,户籍制度绝不仅仅是一种人口登记和管理制度,它还承载着许多其他利益并服务于各种不同的目的。

2. 在户籍制度改革方面,中国可不可以“摸着越南过河”呢?说可以,是因为越南的户籍制度改革愿景,可能为中国的户籍制度改革指出了未来的努力方向。说不可以,是因为中国的情况要比越南复杂得多。

据媒体报道,越南将于2022年底彻底取消户口本。从2023年开始,越南人将享受完全的迁移自由,7000万农民也将在教育、医疗、养老等方面享受与城里人完全相同的权利。这个消息,在中国激起了很大的反响。

越南与中国毗邻,都是社会主义国家,历史上两国曾经有过许多纠葛,再加上在产业链等方面又存在着竞争和互补关系,因此,越南在政治经济领域发生的各种变化和革新,往往都会得到中国民众的特别关注。越南的户籍制度改革,只是其中一个例子。

此轮越南户籍政策改革,是从2019年的1月1号启动的。改革完成之后,越南的户口本将会消失,取而代之是全部越南人统一使用的“身份卡”。取消户口本,让农民和城里人不再有户籍的区别;从此,户籍不再构成越南人追求美好人生的限制,在给他们的生活、工作和创业带来极大便利的同时,也为经济发展创造了有利条件。

如果这些愿景都能成为现实,那么越南的户籍制度改革,无疑远远走到了中国的前面。有人曾经戏称,中国改革是“摸着石头过河”,而越南改革则是“摸着中国过河”。但是,在户籍制度改革上,情况显然有所不同。中国当前的户籍制度改革,在某种意义上可以说已经陷入了僵局。那么在户籍制度改革方面,中国能不能“摸着越南过河”呢?

也许可以。不过,魔鬼在细节中,由于中越两国的户籍制度,无论是就其承载的(或附着的)利益而言,还是就其服务的目标而言,在改革前后都有所不同,需要先辨析一二。

为什么越南户籍制度改革能够彻底?

有人对越南的户籍制度改革不以为然,说越南其实并没有取消户籍制度,只是将原来越南人的人民证和户口本合二为一,用电子化全国联网的身份证取而代之而已;整个户籍制度与以前相比,在实质上并没有太大的变化。他们还认为,这种户籍制度改革,仍是模仿中国的做法(因为中国早就有了全国联网的身份证系统)。

然而,这只是看到了表面。

事实上,虽然人们普遍认为全世界仍然实行户籍制度只有中国等极少数几个国家,但广义上的“户籍管理制度”(即人口登记制度或“人口身份管理”制度),其实是全世界通行的最基本的社会管理制度之一。不仅在中国和越南等国如此,在欧美各国也是如此。只不过,在国外,“户籍管理”通常被冠以“民事登记”或“终身登记”或“人事登记”等名称而已。

比较严格的如南美的阿根廷,它实行身份证制度,并设有“人口登记局”,主管出生、婚姻、死亡“三大登记”,登记事项与中国的户籍制度非常相似。欧洲各国的人口登记制度与阿根廷类似。相对宽松的是美国,美国人的驾照和社会福利号码发挥着类似于身份证的作用。

关键在于,中国、越南等社会主义国家的“户籍制度”有其特殊性,那就是,户籍制度绝不仅仅是一种人口登记和管理制度,它还承载着许多其他利益并服务于各种不同的目的。

以中国而言,从1958年全国人大通过的《中华人民共和国户口登记条例》可以直接看出,中国最初的户籍制度具有两个鲜明的基本特征:一是禁止农村人向城市自由迁移(农村人只能在农村从事农业活动),二是维系城乡分割的利益格局(城里人可以享受由国家财政保障的公共服务与经济利益,农村人只能享受随附于集体土地的经济利益)。

越南的户籍制度,在限制人们迁移这个方面与中国类似。越南的户籍制度由来已久。根据1954年《日内瓦协议》,越南民主共和国只能管辖越南的北方,当时北越有许多人都想前往南越,于是为了加强人口管理,北越政府决定效仿中国的户籍制度。

1957年,北越政府发布495-TT通知,明文规定了限制农村居民搬迁到河内等大城市的种种措施。1964年,越南公安部发布104-CP号法令,户籍制度正式建立。1975年4月,越南南北统一。然后直到2019年,越南一直实行这种城乡分割的户籍制度,其主要载体为户口本和人民证这两种证件。

但是,越南的土地制度与中国不同;因此,越南人拥有农村户籍,不是取得农村集体土地及其随附利益(中国如此)的前提,这个区别对户籍制度改革的路径、进程和彻底性都有非常大的影响。对此稍后详述,暂且只从上述广义的户籍(特别是城市户籍)的取得方式来看一下越南户籍制度改革的彻底性。

在大多数国家,执行的是迁居后登记的政策,即对于来到新城市后符合居住条件且居住期满一定时限的居民,其住所所在地的有关部门为其办理户籍登记。与此不同,在户籍改革前的中国和越南,人们要进行迁移,必须先取得户籍,即必须在获得了有关部门颁发的迁移许可证之后才可以搬迁。

中国当前的户籍制度,对人们到其他城市居住的限制已经大为减少了;但城市户籍的取得,通常来说仍然是有许多前置条件的(具体条件随城市的级别不同而不同)。

越南此轮户籍改革的最大亮点可能就在于,全面确立以“经常居住地”为实际户籍所在地的原则,从而做到与国际惯例完全接轨。

越南国会通过的《居住法修正案》规定,为了更好地保障越南人的居住自由权,越南的居住管理方式将以现代的个人身份证取代纸质户口簿;而且,在取消了户口本后,越南全国任何人都可以享受到居住地的所有福利待遇,包括教育、医疗和社会保障等方面。与此同时,在越南《首都法》等法律中,关于首都及其他大城市永久居民申请条件的相关条款也都将废除。在这个意义上,说越南取消了户籍制度,其实也并不过分。

归根到底,越南的户籍改革的彻底性,体现在它是市场取向的。

总是有人担心,如果户口可以自由迁徙,那么会不会所有人都把户口迁移到某几个大城市呢?其实不会的,因为市场经济原则会起作用。假如你的家庭、你的事业都在某个小城市,你为什么非要把户口移到大城市不可呢?大城市虽然可能会给你带来很多好处,但生活压力也大。

当然,市场经济原则看起来似乎有些残酷,它的作用是让人们根据自己的能力、资源、抱负和市场需求去选择适合自己的城市(或农村),因此那些在某些城市(特别是大城市)无法生存的人(例如收入低、无法承担住房和生活支出等)会被排挤出去。但很显然,这种方法通常比行政许可更有效率。

从现有的信息来看,越南此次户籍改革,走的正是这种相当彻底的市场化道路。这与越南承接产业转移、融入国际经济体系的目标也是一致的。观察家们早就发现,越南的基础设施可能不如中国,但它的很多制度与国际接轨的程度远远高于中国,在户籍制度领域可能也是如此。

为什么越南的户籍制度改革能够成功?

从上个世纪九十年代开始,越南锐意“革新开放”,城市化和工业化逐渐加速,农村人大量涌向城市。原来的户籍制度,剥夺了进城农村人享受城市的公共服务和社会福利的机会。这种制度当然是违背人权的,也侵害了进城农村人的公民权利。

客观而言,农村人进城工作,在促进城市经济发展、便利城市居民生活的同时,也会给城市带来一些压力。更何况,在保障迁移自由和公民基本权利这个最根本的层面上,即便一个人进城后没有工作,城市也应该持欢迎态度。城市吸纳农村人并为他们提供公共服务和社会福利,肯定要付出一定成本,这是一个需要解决的现实问题。城市必须在进城的农村人带来的收益与吸纳他们的成本之间进行权衡。

再者,从一个进城农村人自身角度而言,他也必须根据自己面对的具体情境做出决策。最基本的,他要有能力在城里住下来并维持生存,这时他就需要一笔进城的钱。这个钱从哪里来?答案或许可以从越南的土地制度中去找。

越南实行土地国有政策。越南土地管理的根本大法是《土地法》,它最新一次修订是在2014年。越南《土地法》规定,越南土地归全民所有,中央政府代表所有者行使土地所有权。任何个人或企业只能获得土地使用权,获得方式为分配和租用。土地使用权可以交换、流转、租赁、转租、继承、捐赠、抵押、出资。

从历史上看,由于越南长期“南北分治”,1945年后的土地集体化只限于在北越地区开展。1975年越南全国统一后,土地集体所有制改造运动才扩展到南越,但仅仅几年之后,越南1980年《宪法》就宣布全国土地国有化,从1981年就开始了农村土地承包制。因此,与中国相比,越南农村集体所有制历史很短,制度惯性也较小。

另一方面,越南“革新开放后”土地制度改革的路径也与中国不同。越南通过顶层制度设计,实施了比较彻底的“一刀切”式的改革,从一开始就注意让市场机制充分发挥作用。特别是,越南规定全国土地国有化,土地产权主体只能由政府代表行使,取消了集体经济组织对农村土地的所有权资格;而且,越南土地制度“弱化所有权、强化使用权”,农民的土地使用权的权能是相当完整的。例如,越南人在以付费等方式获得了国家分配的宅基地之后,就享有交换、流转、租赁、转租、继承、捐赠、抵押等完整的权利,可以自由地对农村宅基地进行转让和处分,从而拥有类似于私有土地的完整权利束。

因此,越南的农民,在决定进城时,是可以相对自由地将土地“变现”的,这构成了越南市场化导向的户籍制度改革的一个基石。

中国户籍改革是否可以“摸着越南过河”?

现在,大体上可以回答前面提出的问题了:在户籍制度改革方面,中国可不可以“摸着越南过河”呢?答案是既可以,也不可以。

说可以,是因为越南的户籍制度改革愿景,可能为中国的户籍制度改革指出了未来的努力方向。说不可以,是因为中国的情况要比越南复杂得多。

越南国土狭长,有漫长的海岸线和很多优良的港口,虽然南北之间存在着一定的地区差异,但是基本上可以说不存在类似于中国的沿海内地之分。越南的人口比中国少得多,它的五大直辖市,基本上可以辐射全境。因此,越南推进户籍制度改革、减少城乡差距的条件,可能要比中国优越不少。

然而,中国当前户籍制度改革之所以在一定程度上陷入了僵局,主要的原因并不在这里。

中国已经进行过多轮户籍制度改革。最新一轮户籍制度改革是在2014年7月启动的,当时国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号),它是一场以实现农民工市民化为主要目标,由中央政府发起,地方政府具体实施,各部门共同推进的全方位户籍制度改革。后来,国务院连年发布《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》,提出了户籍改革的一系列新举措,在统一城乡户口登记制度、调整完善户口迁移政策、推动基本公共服务均等化等方面取得了很大的进展。

但是,在近年来似乎有陷入僵局的迹象:一方面,作为改革主要目标的农民工市民化进展相当有限,一些大城市(特别是一线城市)对外地人入户的限制反而变得更加苛刻了;另一方面,许多中小城市,虽然花了很大力气去吸引农民入户,却没有多少农民响应。

何以如此?根本的原因是,户籍制度改革,虽然有各级政府在大力推动,但真想取得成功,它就要与相关主体的决策结果相一致。假设我是一个正在决定要不要进城的农民,在做出决策时必须权衡:取得城市户籍有什么收益(户籍利益)、需要放弃的又有多少 (非户籍利益)、取得城市户籍后能不能自由地重新取得农村户籍……

影响这个权衡的因素有很多,其中最主要的一个可能是以农村户口为资格权的农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权难以“变现”。这“三权”是法律赋予农民的不可剥夺的合法财产权利,但关键在于它们的转让受到了极大的限制,即,只限于在本集体经济组织内部流转“三权”。财产转让的范围受到严格限制,其实也就意味着财产权能是不完整的。

农民缺少合法的财产转让权,导致农村的土地和房屋无法进入城市市场,极大地减少了农民的财产性收入,使得他们更加无法进城。虽然有关部门规定,“现阶段”不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,以消除农民工进城落户的后顾之忧;但是,这种规定也可能导致农民更加没有能力进城的悖谬结果,因为不允许自由退出转让,肯定会使财产的价值大幅下降。

因此,要破解中国户籍制度改革僵局,需要推动集体土地制度的配套改革,而最重要的是允许人们自下而上地进行尝试和创新。

作者贾拥民,系均衡研究所学术顾问,浙江大学跨学科中心特约研究员。


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