政府投资以非经营性项目为主

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近日，国务院公布《政府投资条例》(以下简称《条例》)，将自2019年7月1日起施行。南都记者关注到，上述《条例》是我国首部政府投资领域行政法规，明确政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

    此外，《条例》明确对超越审批权限审批政府投资项目、对不符合规定的政府投资项目予以批准的，将对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。对转移、侵占、挪用政府投资资金的应当依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任。

    避免“与民争利”

    政府投资资金应投向社会公益服务、公共基础设施等领域

    政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，是全社会固定资产投资的重要组成部分。

    司法部、发改委负责人就《政府投资条例》有关问题答记者问时提到，制定政府投资条例，将政府投资纳入法治轨道，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求，对于依法规范政府投资行为，充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，激发社会投资活力，具有十分重要的意义。

    据介绍，政府投资范围直接涉及政府和市场关系，在这个问题上必须坚持“有所为有所不为”，确保政府投资聚焦重点、精准发力，坚决杜绝低效、浪费现象，并避免与民争利。

    为此，《条例》明确规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

    “这是政府投资与企业投资的重要区别点。企业投资的资金来源于经营活动本身，约束比较单一，即经济上的投入与收益的关系。但是政府投资资金则是受预算的约束，政府及其有关部门不得违法违规举债筹措政府投资资金。”上述负责人对此解释。

    为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域，《条例》还规定国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。同时，为发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用，激发社会投资活力，《条例》规定国家完善有关政策措施，鼓励社会资金投向公共领域的项目。

    防止“拍脑袋”决策

    应规范使用各类政府投资资金

    为确保政府投资科学决策，从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，《条例》规定，县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

    同时，规定进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

    《条例》还规定强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

    此外，《条例》还明确，国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

    防“重投入、轻效益”

    采取在线监测、现场核查等方式监管

    值得关注的是，此前，“重投入、轻效益”是政府投资存在的一项“顽疾”，有效衡量政府投资项目的产出效益是目前该领域的“短板”。

    为此，《条例》对“事中事后监管”设专章予以规定。明确了投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

    国家投资项目评审中心副主任黄阳发认为，“后评价”制度将成为衡量政府投资效益的重要举措，通过“后评价”制度，对政府投资项目的“事前”审批流程、“事中”实施过程进行全方位的评估，评价结论用以改进其他投资项目的管理，以此促进政府投资效益提升。

    针对政府投资项目的监督管理问题，《条例》要求监管部门采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。同时，《条例》还规定，监管部门应建立项目信息共享机制，通过投资项目在线审批监管平台实现信息共享。项目单位应通过在线平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

    在黄阳发看来，这表明在线平台将在政府投资项目的监管中扮演重要角色，各监管部门、各项目单位应当充分认识到这一平台在项目建设、项目监管中的重大作用，并主动利用平台、善于利用平台做好各项工作。

    对项目管理过程中违法行为应如何查处问责？《条例》明确，对超越审批权限审批政府投资项目；对不符合规定的政府投资项目予以批准；未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形之一的责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

    针对政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；转移、侵占、挪用政府投资资金的应当依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任。