勿让PPP沦为地方政府变相发债

何琴

6月2日晚间，财政部发文规范政府购买服务，严禁将部分基础设施建设、土地储备前期开发等作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。这份名为《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(87号文)的文件，剑指假借政府购买服务名义变相举债融资行为。

87号文非常细致地重申了政府购买服务的内容和职责范围，将“铁公基”等工程建设相关的细项和借用其他机构进行融资的方式都一一列明，明显就是针对地方政府扩大政府购买服务的范围变相举债搞基建的危险行为。

这已经是一个月内财政部下发的针对地方债的第三份文件。5月3日，财政部与发改委等六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)，明令禁止地方政府利用PPP和政府投资基金等方式违法违规变相举债；5月底，又联合国土资源部出台《地方政府土地储备专项债券管理办法》，针对土地财政，加强对地方债的规范管理。在短短30日内三箭连发，可见决策层对封堵地方政府违法违规变相举债的决心。

而各省财政厅也在今年陆续发文，以规范地方政府的举债融资行为。1月25日，广东省财政厅发布《关于严格执行地方政府和融资平台融资行为有关规定的通知》，重申PPP融资要符合相关法律的规定；2月17日，四川省人民政府发布《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》，要求杜绝以PPP等新型融资模式名义增加地方政府债务负担；5月31日，江苏省财政厅联合多个部门以“特急文件”形式转发了财政部发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，并提出了省级层面的补充意见，要求整改必须在7月31日之前全部到位。

从中央到地方的三令五申，不是没有缘由的。自从2015年新预算法实施后，PPP这个原本意味着公私合营、引入民间资本发展项目的概念，已经逐渐取代过去的地方融资平台担任起了变相地方债的角色，至今体量高达万亿，其中的不规范、被滥用问题随处可见。新的隐性地方债模式已经诞生，有着平台债危机的前车之鉴，风险外溢不得不防。去年底，财政部就已经开始了频繁的动作，先是财政部副部长史耀斌直言“目前有地方假借PPP搞变相融资，政府回购、明股实债、固定回报等问题突出，这既影响了PPP模式的规范推广，也增加了地方政府的债务风险和隐患。”紧接着财政部就下发文件向地方政府滥用PPP开刀，誓斩假PPP，强化真PPP。直至今年2月27日，财政部发布《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》，针对武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目中存在的风险分配不当等问题，要求湖北省财政厅核查确认有关情况。

PPP被当作变相举债的工具，是由于旧的变相举债工具地方政府融资平台在2015年之前就被彻底清理了，而地方政府自行发债虽在试行却仍有限额，并未能建立起有独立评级机构、有效定价系统和完整退出机制的地方政府自主发债体系。旧制已破，新制未立，而酿成地方债问题的地方政府钱少事多的客观因素仍然存在，恰逢地方政府大搞基建，在这样的过渡时期里，缺乏法律依据和监管的新生事物PPP自然成为了变相发债的工具。

滥用PPP作变相举债，不仅削弱了原本PPP的功能，影响了民间投资的效用，也加大了地方债的隐性风险。杜绝PPP变相发债是必然的，但要治本，还是要回归本源，使财权事权匹配，建立科学健康的地方政府财政自主权。甩了平台债又来了PPP，禁了PPP也还会有别的形式取代。