政府要做一个精明的购买者

杨家将

如果政府在向社会力量购买公共服务的过程中不能做一个精明的购买者的话，那么PPP模式的运作很可能遭遇失败，并最终危及公共利益。

所谓PPP（public-private-partnership）模式，就是政府为增强公共产品和公共服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、股权合作、服务购买等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的公共服务供给机制。这种公共服务供给机制最早出现于18世纪的欧洲，当时英格兰的路灯保洁以及航海灯塔等服务就是通过政府与私人资本合作的方式提供的，但这种模式大范围被使用则是20世纪80年代之后的事情。20世纪80年代新公共管理理论兴起，该理论的核心理念就是重新强调市场的力量，尽可能缩小政府职能的范围，其在公共服务供给方面的体现，就是政府开始在大范围的公共服务供给领域借助社会资本的力量，通过签约外包、特许经营、股权合作等方式来为本国公民提供原本由政府自己供给的公共服务。应该说，经过30多年的实践和探索，这种政府与社会资本合作提供公共服务的PPP模式，在很多西方发达国家的公共服务供给中已经得到非常广泛的运用，以至于美国PPP大师萨瓦斯甚至放言“地方政府的所有公共服务都可以通过这种方式来提供”。

而我们国家对这种模式的重视还是近几年的事情。2013年7月31日，李克强总理在主持国务院研究推进政府向社会力量购买公共服务的常务会议上明确表示：“要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。”接下来的党的十八届三中全会《决定》提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”2014年，财政部连发两文，即76号文《关于推广运用政府与社会资本合作模式问题的通知》和113号文《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》，随后发改委也连发两文，即[2014]2724号文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和[2015]25号文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对我国政府与社会资本合作模式进行了较为全面的解读和基本的界定。由此可以判断，更多通过市场向社会力量购买公共服务，而不是政府亲自生产公共服务将是我国公共服务供给机制的一个重大调整。这也就意味着中国三十多年改革将由第一个重大转折即将私人物品生产领域向社会资本开放，开启到第二个重大转折，即将一部分公共服务的生产领域向社会资本开放的新阶段。

当更多的公共服务是通过市场途径向社会力量购买的方式来提供的时候，就一定能保证公共服务供给的成效吗？如果我们对一个角色本身就定位于公共服务的公共组织来提供公共服务的成效都不能放心的话，那么我们又如何能对那些本身还可能是营利性组织的社会力量放心呢？所以，公共服务的公私合作并不是一劳永逸的事情，不是只要通过市场化的途径来提供公共服务，公共服务的供给成效就一定优于政府的直接生产，承接公共服务的社会力量也有可能变成逐利的机构，形成所谓的“第三部门失灵”。政府购买公共服务的关键因素是相关主体之间是否在契约基础上建立了清晰明确的责任关系，这种契约关系基础上的责任关系，是连接服务购买者、服务生产者及服务对象的纽带，这就要求政府首先必须有能力来制定出这么一个权责清晰的契约关系。

但即便通过合同建立起了政府、社会组织和公民之间相对清晰的责任关系，这个责任关系也很难自动实现。正像一直致力于政府与社会资本合作提供公共服务的美国联邦管理与预算办公室在进行了很多的实证调研后所不得不承认的：“民间机构基本上没有对合同管理给予充分的关注。他们重点关注的是承包合同的裁定归属，而不是确保合同的各项条款或保证得到合同之后履行采购的各种规章制度。”也就是说，相对合同的履行，社会力量更关注合同的获取。因为，获取了政府的服务采购合同，实际上就意味着获取了原本属于政府的某些公共资源，比如公共财政、对某些公共项目的垄断性经营权等等，因此“政府与私人部门的关系不能靠（私人部门的）自我管理，而是要通过一个强大而有竞争能力的政府实施积极的管理”。“在社会组织承接公共服务的过程中，政府不需要干预社会组织的具体运作过程，但是，对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题应该承担相关责任”。所以，政府要想在公共服务的公私合作模式中购买到物美价廉、符合采购标准的公共产品，就必须既有能力制定权责相对清晰的契约关系，还要有能力对社会力量的整个生产过程实施有效的监管，即必须要做一个精明的购买者。而要做一个精明的购买者，政府就必须能够清晰地回答以下几个问题：

政府所需公共服务的质量和数量标准是什么？

政府要通过PPP的哪种模式来购买这一公共服务？这一模式中的各方权责是否清晰？

政府要向哪个社会力量购买这种公共服务？该社会力量的优势在哪里？

该社会力量最终是否生产出了符合政府采购标准的公共产品？

政府对社会力量的生产过程是否进行了有效监管?

如果政府在向社会力量购买公共服务的过程中不能做一个精明的购买者的话，那么PPP模式的运作很可能遭遇失败，并最终危及公共利益。美国的超级基金项目就给我们提供了一个很好的例证。

20世纪70年代末，美国全国各地的公共卫生官员们相继发现了一系列的危险废料堆，先是在纽约的爱心运河（Love Canal），接下来是密苏里州的时代沙滩和肯塔基的圆筒大峡谷，最后是遍布全国的数百处垃圾堆。这些废料堆对环境的污染引起周边群众的广泛不满和极度恐慌，在民众的压力下，1980年12月，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法案》即超级基金项目，由联邦政府的环保总局组织力量对这些废料堆进行评估和清理，联邦所投入的资金第一个五年为16亿美元，第二个五年为85亿美元，之后逐年上升，最终耗费达上千亿美元。联邦环保总局在执行超级基金项目时使用的就是PPP模式，联邦环保总局将评估和清理这些废料堆的服务实行了外包，即通过合同的方式交由私人承包商来提供这种服务。联邦环保总局作为向承包商购买服务的购买者，它至少要能够回答这样几个问题：

当前的污染问题总体上有多大？

应该首先清理哪个废料堆？

如何清理这些有毒废料堆？

清理到什么程度才算是干净的？

但在实际的服务供给过程中，联邦环保总局并没有能力来回答这些问题，以至于在超级基金项目的每一个阶段都不得不依靠承包商，即由承包商决定哪一处现场最需要及时清理，清理工作怎么能够做得最好，以及清理工作是不是真的取得了成效等等。承包商不仅参与实际的清理工作，还参与联邦环保总局的管理和决策环节。他们会帮联邦环保总局答复国会的质询，分析立法并起草规定和标准，甚至还负责起草决策纪要，而这些纪要都是指导承包商清理什么、如何清理的核心文件。一些大的承包商甚至可以就联邦环保总局的政策向其他各方提供咨询。因为它与总局签订了承包合同，不仅负责协助编写联邦环保总局雇员的职位说明书，为联邦环保总局其他的承包商准备工作说明书，还向当地居民提供危险废料问题是如何求得帮助和支持的咨询，分析影响超级项目的各项立法，起草各种文件并制定各种规章制度，甚至连年度报告都由承包商代笔。

正如参议员戴维·普赖尔所感叹的：“联邦环保总局只是把承包商所交报告的文头纸换成了自己的，然后更改了三个字：两个‘和’和一个‘这’。”联邦技术评估办公室得出的结论也是“联邦环保总局只是负责签署文件、政策声明和支票，就算是正式作出了决定”，很显然当所有的信息、分析和思想都差不多来自顾问和承包商时，政府已经没有能力控制超级基金项目了。联邦审计总署也直言不讳地指出“联邦环保总局根本就不知道许多数十亿美元的环境项目是否真正有效地实现了既定目标”，而且联邦审计总署在审查承包商开给联邦环保总局的费用单据时还发现“在价值高达230万美元的不允许报销费用和另一笔价值高达266500美元的问题性收费中，竟然还包括专业体育赛事的门票费用”。

这个案例对于刚刚开始PPP模式探索的我们来说无疑是一个警醒：政府与社会资本合作提供公共服务，并不意味着政府一旦将公共服务的提供交由社会力量就万事大吉，案例表明一个政府没有能力控制的PPP模式，既不能保证效率，也不能保证质量，甚至是对公共资金的恣意浪费；而要想让PPP模式真正发挥其效用，政府就必须要做一个精明的购买者。文/井敏